التعديلات الدستورية وتداعياتها على الديمقراطية في إفريقيا (تقرير صالون قراءات إفريقية)

نظّمت مجلة “قراءات إفريقية” نسختها الأولى من الصالون الإفريقي، والتي جاءت بعنوان “التعديلات الدستورية وتداعياتها على الديمقراطية في إفريقيا”، وحاضرت فيها الأكاديمية المصرية الدكتورة رانيا حسين خفاجة، أستاذ العلوم السياسية بكلية الدراسات الإفريقية العليا بجامعة القاهرة.

أولاً: أهمية الدستور

في مستهل حديثها، تناولت الدكتورة رانيا حسين خفاجة أهمية الدساتير الوطنية، باعتبارها ركيزة أساسية في النظم السياسية؛ إذ تحدد شكل الدولة، وتنظم العلاقة بين السلطات، وتحدد حقوق المواطنين وواجباتهم، وطبيعة نظام الحكم، وقواعد الوصول إلى المناصب العامة، فضلاً عن تنظيم العلاقة بين السلطة والمواطن.

وأوضحت أن الدستور يمثل الإطار القانوني الأعلى الذي تنتظم في ظله مؤسسات الدولة وعلاقاتها، بما يجعله عنصرًا أساسيًا في تحديد طبيعة النظام السياسي وآليات ممارسة السلطة وتداولها.

ثانيًا: موجات التعديلات الدستورية في إفريقيا

أوضحت الأكاديمية المصرية الدكتورة رانيا حسين أن الدول الإفريقية تبنت، في أعقاب استقلالها، دساتير وطنية طموحة سعت إلى وضع إطار تنظيمي لدول ما بعد الاستقلال، بما يسمح لها بتجاوز الإرث الاستعماري وبناء الدول الوطنية المستقلة.

وبينما أبقت مجموعة محدودة من الدول الإفريقية على الدساتير التي تبنتها عشية الاستقلال، اتجهت الأغلبية إلى إدخال تعديلات ومراجعات دستورية متكررة، إلى درجة أصبحت معها دساتير الدول الإفريقية من أقصر الدساتير عمرًا مقارنة بالمتوسط العالمي.

ووفق تقسيم الأكاديمية المصرية لموجات التعديلات الدستورية في إفريقيا، يتبين أنها مرت بالمراحل التالية:

الموجة الأولى للتعديلات الدستورية في إفريقيا

ارتبطت الموجة الأولى من التعديلات الدستورية بعملية التحول الديمقراطي التي شهدتها القارة الإفريقية خلال تسعينيات القرن العشرين، وتضمنت مبادئ أكثر اتساقًا مع التعددية الحزبية.

في السياق، أوضحت الدكتورة رانيا أن التحول الديمقراطي جاء في أعقاب مرحلة كان نظام الحزب الواحد خلالها مهيمنًا على عدد كبير من البلدان الإفريقية حديثة الاستقلال، ولم يكن هناك، في كثير من الحالات، بديل مطروح لنظام الحزب الواحد سوى النموذج الغربي القائم على التعددية الحزبية والمؤسسات الديمقراطية.

أما من حيث مضامين هذه التعديلات، فقد تمحورت حول مجموعة من النصوص المتعلقة بمدد الحكم والفترات الرئاسية.

ويتبين أنه خلال تلك الموجة كان هناك ستة دساتير فقط تتضمن قيودًا على فترات الحكم الرئاسية، من بين 98 دستورًا إفريقيًا، مع ملاحظة أن عددًا من الدول الإفريقية أعاد كتابة دستوره أو أدخل تعديلات عليه أكثر من مرة.

وخلال الفترة الممتدة بين عامي 1990 و2010، أصبح هناك 49 دستورًا يتضمن قيودًا على فترات الترشح ومرات تولي الولايات الرئاسية، سواء من خلال تحديدها بولايتين أو ثلاث ولايات.

الموجة الثانية: ردة عن المسار الديمقراطي

بدأت هذه الموجة منذ عام 2015 تقريبًا، ومثّلت تطورًا في اتجاه معاكس للموجة الأولى، من خلال استحداث بنود دستورية أزالت القيود المفروضة على عدد فترات الترشح للرئاسة، أو سمحت بإعادة فتح المجال أمام الرؤساء القائمين للاستمرار في الحكم.

وقد بررت بعض الحكومات الإفريقية دوافع تعديل الدستور من خلال عدد من السرديات، من بينها:

• الاستجابة للمطالب الشعبية ببقاء النظام الحاكم.
• استكمال الخطط التنموية والمشروعات الخاصة بالنظام، بدعوى عدم كفاية مدة الحكم المقررة دستوريًا لتحقيق الأهداف والمشروعات المعلنة.

ومن الأمثلة على ذلك الكاميرون وناميبيا، حيث أزيلت من الدستور نصوص كانت تفرض قيودًا على تكرار الترشح للرئاسة.

ما بين الموجتين: الهندسة الدستورية

في الفترة الفاصلة بين الموجتين السابقتين، شهدت القارة الإفريقية عمليات من “الهندسة الدستورية”، يمكن تصنيفها ضمن موجة ثالثة من التعديلات الدستورية في إفريقيا، وارتبطت هذه الموجة بعمليات التسوية السياسية للصراعات، بما في ذلك اتفاقيات تقاسم السلطة.

وفي ضوء أن هذه التسويات السياسية لم تكن تتوافق في بعض الحالات مع بنود دستورية صريحة، ظهرت الحاجة إلى إعادة النظر في الدساتير القائمة، بما يسمح باستيعاب الترتيبات السياسية الجديدة الناشئة عن عمليات التسوية.

ومن أمثلة ذلك بوروندي ودستور عام 2005، وكينيا ودستور عام 2008، وجمهورية الكونغو الديمقراطية، حين كانت خارجة للتو من حربين أهليتين امتد تأثيرهما إلى نطاق منطقة البحيرات العظمى، في سياق دستور عام 2006.

ثالثًا: العوامل التي توفر بيئة مواتية للتعديلات الدستورية

استعرضت الدكتورة رانيا حسين نتائج دراسة (Christian B. Jensen et al 2022) تناولت مقارنة لنحو 41 دولة إفريقية خلال الفترة الممتدة بين عامي 1990 و2020، وركزت على العوامل التي توفر بيئة مواتية أو غير مواتية للتعديلات الدستورية.

واستندت الدراسة إلى نظرية “اللاعب الذي يمتلك حق النقض” (Veto Player)، وتجادل بأن عملية تعديل الدستور تصبح أكثر صعوبة كلما زاد عدد الأطراف التي يتعين الحصول على موافقتها من أجل تمرير التعديلات.

في هذا الإطار، طرحت الدراسة عددًا من الفرضيات والنماذج التوضيحية:

• الفرضية الأولى: كلما زاد عدد الفاعلين الذين يمتلكون حق النقض، قلت التعديلات الدستورية.

وفقًا لهذه الفرضية، يؤدي تعدد الأطراف التي تمتلك القدرة على تعطيل التعديل الدستوري إلى زيادة صعوبة تمريره، ومن ثم انخفاض احتمالات إدخال تعديلات على الدستور.

ويُطرح نموذج مالاوي في هذا السياق، حيث يمثل اللاعب الأساسي صاحب القدرة على تمرير التعديل أو تعطيله “الهيئة التشريعية” التي يتطلب تعديل الدستور من خلالها الحصول على أغلبية الثلثين.

• الفرضية الثانية: وجود أحزاب مهيمنة يجعل التعديلات الدستورية أكثر سهولة

أي كلما تمتعت أحزاب معينة بدرجة مرتفعة من الهيمنة داخل المؤسسات السياسية، على غرار البرلمان، أصبح تأمين الأغلبية اللازمة لإجراء التعديلات الدستورية أكثر سهولة.

من النماذج المطروحة في هذا السياق ناميبيا، حيث أدت سيطرة حزب “سوابو” (SWAPO) على البرلمان إلى تمكينه من توفير الأغلبية المطلوبة لتغيير الدستور عام 1990.

• الفرضية الثالثة: كلما زادت حدة المنافسة الانتخابية، أصبحت التعديلات أكثر تكرارًا

تناولت الدراسة كذلك العلاقة بين حدة الانتخابات وتكرار التعديلات الدستورية.

ومن النماذج التي أشير إليها في هذا السياق السنغال، حيث شهد دستور عام 2001 تعديلاً قلّص فترة الرئاسة إلى خمس سنوات بدلاً من سبع سنوات، قبل أن تُعاد فترة السنوات السبع لاحقًا.

كما شهدت السنغال تعديلات أخرى ارتبطت بالمؤسسات السياسية، من بينها إلغاء مجلس الشيوخ ثم إعادته.

وخلال فترة الرئيس الأسبق عبد الله واد، شهد الدستور السنغالي نحو 15 تعديلاً.

(جدول 1): العوامل التي توفر بيئة مواتية للتعديلات الدستورية

رابعًا: تعديل الفترات الرئاسية كنموذج على التعديلات الدستورية

أوضحت المتحدثة أن تناول مسألة تعديل الفترات الرئاسية كنموذج على التعديلات الدستورية في الصالون كان اختيارًا تحكميًا، وذلك لصعوبة تغطية جميع أنماط التعديلات الدستورية، فضلاً عن أن هذه المسألة تحديدًا يمكن اختبارها بما يسمح بتنميطها ومقارنتها في الحالات الإفريقية المختلفة.

القضايا المرتبطة بالتعديلات الدستورية

وأشارت إلى أن الأحكام الدستورية التي تحكم فترة الرئاسة تمثل ساحة معركة رئيسية في السياسة الإفريقية، باعتبار أن التعديلات المرتبطة بالفترات الرئاسية تلقي بظلالها على عدد من القضايا الأساسية، من بينها (شكل 3):

• المنافسة السياسية.
• تداول السلطة.
• قضايا المساءلة.

استراتيجيات تعديل الفترات الرئاسية

1– التعديل المباشر

تتمثل هذه الاستراتيجية في إدخال تعديل مباشر على النصوص الدستورية المنظمة لفترات الرئاسة، كأن ينص الدستور، بدلاً من تحديد ولايتين كحد أقصى، على السماح بثلاث ولايات، أو إلغاء الحد الأقصى للفترات الرئاسية بصورة كاملة، أو تعديل عدد سنوات الولاية، أو حذف القيود المتعلقة بعدد مرات الترشح.

ومن الأمثلة على ذلك حالة بوروندي، وفي هذه الحالة، كانت الحماية الدستورية قائمة، إلا أن تعديل النصوص تم من خلال البرلمان، وقد فشل الرئيس في البداية في تأمين التعديل المطلوب عبر البرلمان، فلجأ إلى المحكمة الدستورية، التي قضت بأن الفترة الأولى للرئيس لا تُحتسب ضمن الفترات المحددة دستوريًا؛ لأن انتخابه في المرة الأولى تم من جانب البرلمان، وليس عبر الاقتراع الشعبي المباشر.

وأوقفت هذه المحاولة مسار التعديلات في البداية، وأدت إلى احتجاجات جماهيرية واسعة، قبل أن تتطور الأحداث إلى حالة من العنف ومحاولة انقلاب.

2– التعديل الدستوري في ظل حماية دستورية أقوى

تمثل رواندا نموذجًا آخر، حيث كانت الحماية الدستورية أقوى، إذ تطلب التعديل المرور عبر البرلمان، إلى جانب اللجوء إلى الاستفتاء الوطني.

ورغم هذه الحماية، دعم البرلمان التغيير، كما سمحت المحكمة الدستورية بإجراء الاستفتاء، ثم جرى تمرير التعديل عبر الاستفتاء بأغلبية ساحقة.

ويُظهر هذا النموذج أن وجود حماية دستورية أقوى لا يعني بالضرورة توقف عملية تعديل الدستور أو منع تمديد الفترات الرئاسية.

3– التفسير القضائي

يتمثل هذا الأسلوب في اللجوء إلى التفسير القضائي بما يسمح بالتحايل على بنود دستورية تمنع تعديل الفترات الرئاسية أو تمديدها، من خلال تفسير النصوص القائمة على نحو يسوغ احتساب فترات رئاسية جديدة أو إنتاج وضع قانوني يسمح باستمرار الرئيس في الحكم.

خامسًا: التعديلات الدستورية كآلية في إدارة الصراعات

تناولت المناقشات كذلك التعديلات الدستورية بوصفها إحدى الآليات التي يمكن أن ترتبط بإدارة الصراعات والتسويات السياسية في إفريقيا، في الحالات التي تفرض فيها التحولات السياسية أو اتفاقيات تقاسم السلطة إعادة النظر في القواعد الدستورية القائمة.

وفي السياق، ارتبطت بعض عمليات تعديل الدساتير الإفريقية بتسويات سياسية هدفت إلى استيعاب القوى المتنافسة داخل مؤسسات الدولة، وإعادة تنظيم العلاقة بين مختلف مراكز السلطة، بما يتناسب مع التوازنات التي أفرزتها الصراعات أو عمليات الانتقال السياسي.

سادسًا: تداعيات التعديلات الدستورية على الديمقراطية في إفريقيا

أوضحت الأكاديمية المصرية أن آثار التعديلات الدستورية على الديمقراطية في إفريقيا تختلف باختلاف طبيعة التعديلات وأهدافها والسياق السياسي والمؤسسي الذي تتم فيه.

وفي الحالات التي تستهدف إعادة إنتاج السلطة أو إضعاف القيود المفروضة عليها، يمكن أن تترتب عليها مجموعة من التداعيات، من منها:

1– عدم الاستقرار السياسي

قد تؤدي التعديلات الدستورية، خاصة تلك المرتبطة بتمديد فترات الحكم أو إزالة القيود على الترشح، إلى حالة من عدم الاستقرار السياسي، حيث غالبًا ما تسهم في تكريس النظام السلطوي وإطالة أمد بقاء النخب الحاكمة.

2– تدخل المؤسسة العسكرية في السياسة

يمكن أن تسهم التعديلات الدستورية المثيرة للجدل، أو التي تُنظر إليها باعتبارها وسيلة لإعادة إنتاج السلطة، في زيادة التوتر بين المؤسسات السياسية، بما قد يفتح المجال أمام تدخل المؤسسة العسكرية في الحياة السياسية.

3– دعم السلطة القائمة

قد تستخدم التعديلات الدستورية كأداة لدعم السلطة القائمة وتعزيز قدرتها على الاستمرار، خاصة عندما تستهدف إزالة القيود الدستورية المفروضة على فترات الحكم أو إعادة تشكيل قواعد المنافسة السياسية.

4– تزايد النزعة التأويلية الدستورية

أشارت المتحدثة إلى تزايد النزعة التأويلية في التعامل مع النصوص الدستورية، ومن بين صورها التفسيرات التي تقدمها السلطة القضائية للنصوص الدستورية المتعلقة بفترات الحكم والانتخابات.

وقد يؤدي ذلك، وفق المتحدثة في بعض الحالات، إلى إضعاف سلطة الدستور وشرعيته إذا أصبح تفسير النصوص وسيلة لتجاوز القيود الدستورية.

5– تراجع الحريات العامة

يمكن أن ترتبط بعض التعديلات الدستورية بتراجع مساحات الحريات العامة، عندما تأتي ضمن مسار سياسي أوسع يستهدف تعزيز سيطرة السلطة التنفيذية وإضعاف الضوابط المؤسسية المفروضة عليها.

6– تقويض الشرعية الدستورية

قد يؤدي الاستخدام المتكرر للتعديلات الدستورية، أو الالتفاف على النصوص الدستورية من خلال التأويل أو استبدال الدستور، إلى تقويض الشرعية الدستورية، إذا أصبحت القواعد الدستورية عرضة للتغيير وفقًا لمصالح السلطة السياسية القائمة.

هل يمكن للتعديلات الدستورية أن تدعم الديمقراطية؟

في المقابل، أكدت الدكتورة رانيا حسين أن التعديلات الدستورية لا تؤدي بالضرورة إلى نتائج سلبية على الديمقراطية، وإنما تتوقف آثارها على طبيعة التعديلات نفسها والهدف منها والسياق الذي تتم فيه.

وأوضحت أنه يمكن للتعديلات الدستورية أن تسهم في دعم الديمقراطية عندما تستهدف معالجة اختلالات مؤسسية أو تعزيز التوازن بين السلطات، أو دعم اللامركزية، وتنظيم العلاقة بين المركز والأطراف والهامش، بما يحقق قدرًا أكبر من المشاركة السياسية والتمثيل.

ومن ثم، فإن تقييم أثر أي تعديل دستوري على الديمقراطية لا ينفصل عن مضمون التعديل ذاته، والجهة المستفيدة منه، وآليات إقراره، والسياق السياسي والمؤسسي الذي يجري فيه.

خاتمة:

1- المداخلات 

في ختام الصالون، شهدت الجلسة نقاشًا مفتوحًا، تركزت خلاله مداخلات الحضور حول عدد من القضايا المرتبطة بالدساتير الإفريقية المختلفة، وفي مقدمتها مسألتا الإثنية والعرقية، وأسباب غياب أدوار التجمعات الإقليمية والاتحاد الإفريقي في بعض القضايا المرتبطة بالتعديلات الدستورية.

كما ناقشت المداخلات كيفية الحد من التعديلات التي تعمل على تكريس السلطة وتعزيز بقاء النخب الحاكمة، فضلاً عن التساؤل حول الجهة المسؤولة عن منع التعديلات الدستورية التي تتعارض مع مبادئ الديمقراطية، والآليات التي يمكن من خلالها الحد من هذه التعديلات أو منع استخدامها لإعادة إنتاج السلطة.

وتطرقت النقاشات كذلك إلى طبيعة العلاقة بين النصوص الدستورية والممارسة السياسية، ومدى قدرة المؤسسات الوطنية والإقليمية على حماية المبادئ الدستورية، في ظل اختلاف السياقات السياسية والمؤسسية بين الدول الإفريقية.

2- توصيات

أوصى الصالون الإفريقي لـ”قراءات إفريقية” بضرورة دراسة العمليات التي جرى من خلالها تدشين الدساتير الإفريقية وصياغتها، وعدم الاقتصار على دراسة نصوصها النهائية، بما يسمح بفهم السياقات السياسية التي أحاطت بوضعها، والقوى والنخب التي أسهمت في صياغتها.

كما أوصى بدراسة العوامل الخارجية الفاعلة في عمليات التعديل الدستوري، وبالأخص في الدول التي لا تزال عالقة في عملية الانتقال الديمقراطي، أو تلك التي تشهد عمليات انتقال سياسي كبيرة، فضلاً عن الحالات المرتبطة بالعلاقات بين المركز والهامش.

وأكدت التوصيات أهمية الانطلاق من دراسة النخبة الإفريقية نفسها، وتحليل أدوارها ومواقفها من الدساتير وعمليات تعديلها، إلى جانب دراسة مواقف وأدوار المنظمات الإفريقية والتجمعات الإقليمية الفرعية تجاه الدساتير الوطنية وتعديلاتها.