Près de quatre ans après l’accord de paix ayant mis fin à la guerre dévastatrice au Tigré, les combats ont repris.
Selon les autorités éthiopiennes, les forces tigréennes ont pris le contrôle d’aéroports dans la région du nord, et des affrontements ont été signalés au Tigré ainsi que dans les régions voisines de l’Afar et de l’Amhara.
Les autorités tigréennes affirment réagir à des attaques des forces fédérales, tandis que le gouvernement fédéral qualifie l’action militaire tigréenne d’offensive. Les deux camps s’accusent mutuellement d’être à l’origine de cette nouvelle escalade.
La reprise des combats a brisé le calme relatif qui avait suivi l’accord de paix de novembre 2022 et suscite des inquiétudes quant à un conflit de plus grande ampleur.
Mais cette crise récente dépasse le seul cas du Tigré. Elle a une fois de plus mis en lumière l’une des questions politiques les plus complexes pour l’Éthiopie : comment un pays comptant des dizaines de communautés ethniques et linguistiques peut-il concilier autonomie régionale et autorité d’un État fédéral unique ?
Au cœur de cette question se trouve le système de fédéralisme multinational de l’Éthiopie.
Une fédération fondée sur l’identité
Le système fédéral actuel de l’Éthiopie a été mis en place dans les années 1990, après la chute du régime militaire de Mengistu Haile Mariam.
La Constitution de 1995 a divisé le pays en États régionaux et a reconnu les droits des « nations, nationalités et peuples » d’Éthiopie.
L’article 39 confère à ces groupes un droit à l’autodétermination — incluant une voie constitutionnelle vers la sécession — ainsi que des droits relatifs à la langue, à la culture et à l’autogouvernance.
La Constitution stipule également que les États régionaux doivent être délimités en fonction des modes d’implantation des populations, de la langue, de l’identité et du consentement des personnes concernées.
Cette organisation marquait une rupture majeure avec la longue tradition de gouvernement centralisé en Éthiopie.
Son objectif affiché était de reconnaître la diversité du pays et d’accorder une plus grande autonomie politique aux communautés qui le composent.
Toutefois, ce système a également lié les questions d’autorité politique au territoire et à l’identité.
Cela peut conférer aux différends sur les frontières régionales une importance bien supérieure à celle des simples litiges administratifs.
Comme le souligne Austin Aigbe, analyste spécialisé dans la gouvernance, dans son étude des conflits du pays, la structure fédérale peut engendrer des relations complexes entre autorité politique, territoire, identité et accès aux ressources. Cela ne signifie pas que le fédéralisme en soi engendre des conflits, mais cela aide à comprendre pourquoi la question de savoir qui gouverne un territoire donné peut se retrouver étroitement liée à des enjeux plus larges de représentation politique et de sécurité.
Quand l’autonomie se heurte à l’autorité centrale
Le conflit entre Addis-Abeba et le gouvernement régional du Tigré illustre parfaitement ce problème.
Le Front de libération du peuple du Tigré (TPLF) a constitué la force dominante de la coalition au pouvoir en Éthiopie pendant près de trois décennies, avant l’arrivée au pouvoir du Premier ministre Abiy Ahmed en 2018.
Par la suite, Abiy a transformé la coalition au pouvoir en Parti de la prospérité, réduisant ainsi le rôle du TPLF dans la politique nationale.
Les relations entre le gouvernement fédéral et les autorités régionales du Tigré se sont encore dégradées en 2020. L’un des principaux points de discorde concernait les élections.
Après le report des élections nationales et régionales par le gouvernement fédéral en raison de la pandémie de Covid-19, le Tigré a organisé ses propres élections régionales en septembre 2020. Le gouvernement fédéral a rejeté ce scrutin, tandis que les autorités du Tigré soutenaient que leur mandat régional restait valide.
Le différend politique a fini par déboucher sur un affrontement militaire. La guerre a duré deux ans et a causé des centaines de milliers de morts, selon des estimations citées par l’Union africaine et des organisations internationales.
L’accord de Pretoria, signé en novembre 2022, a mis fin aux combats de grande ampleur.
Toutefois, il n’a pas résolu toutes les questions politiques et territoriales liées au conflit.
La question territoriale
L’un des dossiers les plus complexes concerne le Tigré occidental, également appelé Welkait.
Ce territoire fait l’objet de revendications concurrentes de la part des Tigréens et des Amharas ; il a été l’un des principaux théâtres d’affrontement durant la guerre.
Le conflit a également entraîné le déplacement d’un grand nombre d’habitants de la région.
Le statut du territoire, le retour des personnes déplacées et les modalités de sa future administration demeurent des éléments clés du différend politique de l’après-guerre.
C’est ici que la structure fédérale de l’Éthiopie revêt une importance particulière. Lorsque les gouvernements régionaux sont organisés en partie autour de critères identitaires et territoriaux, le contrôle d’une zone peut influer non seulement sur l’administration, mais aussi sur la représentation politique et l’exercice des droits culturels et linguistiques.
La question territoriale ne se résume donc pas au simple tracé d’une frontière régionale. Elle porte également sur l’autorité gouvernementale qui y est exercée et sur les communautés qui y bénéficient d’une représentation politique.
C’est l’une des raisons pour lesquelles cette question s’est avérée si difficile à résoudre.
Le Tigré et la signification du fédéralisme
Pour le gouvernement fédéral, le conflit avec le TPLF a été principalement envisagé sous l’angle de l’autorité constitutionnelle et de la capacité du gouvernement national à exercer le pouvoir sur l’ensemble du territoire.
Pour le TPLF, le différend est également étroitement lié à la question de l’autonomie régionale.
Ces positions reflètent des interprétations divergentes de l’ordre constitutionnel éthiopien. La Constitution confère des pouvoirs considérables aux États régionaux, tout en instituant un gouvernement fédéral chargé des affaires nationales, notamment la défense et les affaires étrangères.
La question délicate est de savoir où se situent les limites de ces pouvoirs en cas de désaccord entre Addis-Abeba et un gouvernement régional. La guerre du Tigré a mis en évidence les conséquences d’un désaccord qui n’est plus réglé par le biais des institutions politiques.
Les combats actuels montrent que les questions politiques laissées en suspens par l’accord de 2022 demeurent très sensibles.
Le Tigré n’est pas la seule ligne de fracture
Le débat sur le fédéralisme en Éthiopie ne peut être compris à travers le seul prisme du Tigré. Le pays a également connu de graves conflits armés dans les régions de l’Amhara et de l’Oromia.
En Amhara, des groupes Fano ont combattu aux côtés des forces fédérales durant la guerre du Tigré, avant que leurs relations avec le gouvernement ne se détériorent.
En 2023, le gouvernement fédéral a annoncé son intention de démanteler les forces spéciales régionales pour les intégrer aux structures de sécurité fédérales ou régionales.
Le gouvernement a présenté cette mesure comme une tentative de créer un système de sécurité nationale plus cohérent. Des combats ont par la suite éclaté entre les forces fédérales et les groupes Fano.
Le conflit se poursuit, laissant les civils pris en étau entre les camps opposés. Le Fano ne constitue pas une organisation unique dotée d’une structure de commandement universellement reconnue ; ce terme désigne un ensemble de groupes armés et de réseaux amharas aux dirigeants et aux objectifs variés.
Il est donc difficile de décrire le conflit en Amhara comme une simple confrontation entre deux camps clairement définis. Cela signifie également que les évolutions politiques et sécuritaires ne peuvent être automatiquement attribuées à l’ensemble des groupes Fano.
Oromia : un conflit différent
En Oromia, le conflit revêt une autre nature.
L’Armée de libération oromo (OLA) est un groupe armé qui a affronté les forces gouvernementales éthiopiennes dans certaines parties de la région. Le gouvernement fédéral considère l’OLA comme une menace pour la sécurité, tandis que le groupe et ses partisans inscrivent le conflit dans le cadre de revendications politiques oromos de longue date. Ces griefs ont porté notamment sur la représentation politique, les questions foncières, la langue et la répartition du pouvoir politique. Toutefois, tout comme pour le Tigré et l’Amhara, le conflit ne saurait s’expliquer par une seule problématique.
La compétition politique, les différends locaux, la mobilisation armée et les violences impliquant divers acteurs ont tous contribué à l’insécurité.
L’assassinat du musicien oromo Hachalu Hundessa en 2020 a constitué un point de bascule majeur. Selon Human Rights Watch, au moins 178 personnes ont trouvé la mort dans les violences qui ont suivi, touchant des membres de différentes communautés ethniques.
Cet événement a illustré la manière dont les tensions politiques peuvent s’entremêler avec l’identité ethnique et les violences intercommunautaires.
Il a également mis en évidence les limites d’une approche consistant à considérer les conflits éthiopiens comme de simples variantes d’un même différend.
Le fédéralisme est-il en cause ?
C’est ici que le débat se complexifie.
Il serait simpliste d’affirmer que le système fédéral éthiopien est responsable des conflits que connaît le pays. Des luttes violentes pour le pouvoir politique et le contrôle du territoire existaient bien avant l’adoption de l’actuelle Constitution fédérale.
Parallèlement, la structure fédérale confère une importance politique et constitutionnelle à l’identité régionale et au territoire.
Selon Aigbe, cela engendre un défi structurel : lorsque l’identité politique, le contrôle territorial, la sécurité et l’accès aux ressources de l’État deviennent étroitement liés, la compétition pour le pouvoir régional peut s’avérer particulièrement difficile à gérer.
Il s’agit là d’une interprétation plutôt que d’une explication causale avérée des guerres en Éthiopie.
D’autres facteurs entrent manifestement en jeu. Les conflits du pays ont également été façonnés par des griefs historiques, la compétition politique, des litiges territoriaux, des intérêts économiques, des impératifs de sécurité ainsi que par les décisions d’acteurs politiques et militaires individuels.
Les faits ne permettent donc pas de réduire l’instabilité de l’Éthiopie au seul « fédéralisme ethnique » ou à la seule « centralisation ».
Le dilemme de la centralisation
Le gouvernement du Premier ministre Abiy Ahmed a mis l’accent, de manière croissante, sur la cohésion nationale et le renforcement des institutions fédérales. Du point de vue du gouvernement, l’autorité nationale doit disposer de pouvoirs suffisants pour garantir la sécurité et empêcher que des structures armées concurrentes ne déstabilisent l’État.
La décision prise en 2023 de démanteler les forces spéciales régionales s’inscrivait dans cette démarche globale. Toutefois, les acteurs régionaux n’ont pas toujours perçu ce processus de la même manière.
